开卷有益

【区域国别】张翔如：日本外劳政策调整对我国的影响及应对

作者:时间:2022-12-22

内容提要

日本外国劳动力市场是我国对外劳务合作的最大国别市场之一，也是中日经贸合作的重要组成部分，具有长期性、稳定性、紧迫性和潜力性特点。近年来，人口老龄化和劳动力紧缺严重制约日本经济的发展，日本政府不断改革技能实习制度，推出“特定技能人才法案”，新设面向外国技能者的特定技能签证，并实行无限期更新。日本敞开直接雇佣外国劳动者的大门，这将打破30多年来我国对日劳务合作模式，带来市场份额缩小、竞争加剧、管理难度加大等挑战。

一

引言

20世纪90年代初，日本泡沫经济崩溃，支撑日本经济发展的中小企业出现劳动力严重不足。日本政府决定引进外籍劳动力缓解劳动力紧缺，但又担心影响社会治安和居民生活质量等问题，于是决定不直接接收外籍劳动力，而是创立以向发展中国家转移技术为目的的研修制度和技能实习制度。然而，由于制度设计缺陷，实际操作背离制度初衷，出现超时劳动、克扣薪资、权益受侵害等纠纷和事件。对此，日本政府多次进行制度改革，但是始终未能从根本上解决研修制度和技能实习制度存在的问题。

二

日本研修、技能实习政策发展历程

日本政府于1990年6月以法务省法令的形式创立了研修制度，大量引进外国研修生，补充年轻劳动力。由于研修制度的设计缺陷，1993年创立了为发展中国家培养经济发展人才为目的的技能实习制度。2010年，制度设计缺陷导致权益纠纷不断增多，日本政府决定废除研修制度，对技能实习制度进行改革，出台技能实习新制度，并发布《技能实习制度推进事业运作基本方针》。2016年，日本政府以立法形式进一步推出《技能实习法》，并于2019年正式推出实施“特定技能人才法案”，新设特定技能签证，实行技能实习与特定技能双轨运行。2021年11月，进一步放宽特定技能签证限制，自2022年3月起对特定技能签证持有者实行无限期签证更新，并可携带家属，申请在日永久居住。

三

日本外劳政策调整的的背景和主要内容

日本外劳政策调整的背景

日本加速调整外劳政策离不开“老、短、难、急”四个绕不开的社会现实。“老”是根本原因。日本总人口和出生率持续下降，老龄化和劳动力短缺问题日趋严峻，是导致日本政府加快外劳政策调整的根本原因。“短”是直接驱动。劳动力严重短缺成为导致日本经济规模缩小的重要因素。“难”是无奈选择。技能实习制度难以有效承担通过引进外国劳动者推动日本经济社会均衡发展的重任，经济界强烈要求扩大特定技能签证的覆盖领域。“急”是现实需求。新冠肺炎疫情致使外国劳动者入境受阻，远未达到接收外国劳动者的预期目标。

日本外劳政策调整的主要内容

有计划地接收紧缺行业外国劳动者。自2019年始的5年内为护理、机械制造、建设业、造船及船舶工业、农业、渔业等14个劳动力严重短缺行业接收高达34.5万的外国劳动力。

扩大引进外国高素质特定技能人才，放宽特定技能人才的签证限制。将合同期满的在日技能实习生、已归国技能实习生、外国特定技能人才和在日留学生等四类人才统一列为特定技能人才接收对象。特定技能签证分为“特定技能1号”和“特定技能2号”，均对学历无特殊要求，“特定技能1号”经技能测试可转为“特定技能2号”。

改善福利待遇条件，提高外国劳动者长期在日居留的吸引力。日本政府颁布扩大引进外国劳动者的相关政策，规定外国劳动者可与日本职员享受同等收入待遇。

重新规划运行程序，确定雇佣模式。注册支援机构与外国特定技能人才的接收机构以及用人企业相互协作，向用人企业提供外国特定技能人才资源，制定用人计划和服务措施；用人企业可向注册支援机构提出用人需求，也可直接雇佣外国特定技能人才，直接签订雇佣合同并办理签证。

加强行政监管，提供综合咨询服务。加强统筹协调和管理，日本出入国在留管理厅全权负责外国人出入境审查和在日管理。向外国特定技能人才提供综合咨询服务。

日本外劳政策调整的动向

制度设计增加了合作对象国实际操作的复杂性。“特定技能人才法案”突出直接、长期、广泛的雇佣特点，在制度设计上提出特定技能人才合作无须经过外国派遣机构和日本监理团体，可在海外直接招用技能人才。这一制度设计为日本外劳政策由雇佣外国劳动者向自然人流动方式过渡埋下伏笔，成为技能实习对象国签署特定技能人才双边合作备忘录时的主要关切。

四

日本外劳政策调整对我国对日劳务合作的影响分析

加大我国对外劳务合作

管理难度

日本调整外劳政策后，在中日两国尚未签署特定技能人才劳务合作备忘录的情况下，在特定技能人才雇佣方式上打开了日本直接雇佣我国劳动者的口子，加大了我国实行特定技能对外劳务合作统一管理的难度。加之四种类型的劳动者由于人员结构、自身条件、收入待遇、来源地等不同，导致手续渠道、雇佣方式、居留期限等也将有所不同，加大了我国对外劳务合作管理和劳务派遣机构实际操作的难度。

压缩我国劳务合作派遣公司

经营空间

近年来，我国对外劳务合作业务下滑，经营实体规模缩小，行业集中度提高，形成两极分化现象。随着特定技能人才数量的扩大和特定技能签证的无限期延长，在日就地转为特定技能在留资格的人数和就地延期的在日特定技能劳动者人数比例在一定时期内将会逐年增加。因此，在现有对日劳务合作规模下，日本企业新的需求增量有限，我国劳务派遣公司的经营空间将受到一定程度的压缩。

加速我国对日劳务合作

业务结构调整

随着中日两国经济社会的发展，我国技能实习生的低成本优势已逐渐减弱，行业结构面临调整，应在中高端、技能型劳务工种上彰显优势，开拓合作项目，而高素质技能人才派遣往往需要长周期、高投入，势必导致经营成本的升高。

严重受制于可外派劳务资源

我国对外劳务合作已由订单主导型转为资源主导型，在可外派资源有限的情况下，我国匹配日本劳务市场高素质技能人才需求的外派劳务资源将受到更加严峻的挑战。

五

促进中日劳务合作可持续发展的对策建议

视情签署双边合作备忘录

双边劳务协定是WTO框架下劳务输出国与输入国之间合作与协同管理的重要手段。我国应择机与日本商签双边合作备忘录，为我国劳务派遣公司巩固拓展市场疏通渠道、搭设平台，也为更多有意赴日务工、有志回国创业的劳务人员创造条件、提供便利。

创造良好的劳务合作环境

日本需要的高素质特定技能人才同样也是中国现代化所需要的实用型人才。中日两国作为国际劳工组织成员，应尊重人才需求现实，遵循国际雇佣惯例，响应国际组织体面劳动、公开透明、降低招聘成本、实行公平招聘的倡导。

构建面向长远的合作机制

一是建立三层合作架构。通过签署中日劳务合作双边备忘录，构建新型管理框架；确定两国执行机构，签署实施细则，进行规范运行与监管；中方劳务派遣公司与日方雇主签署合作协议，负责派遣与接收的实际操作。二是建立磋商解决机制。举行政府间定期或不定期磋商，进行针对性信息交流，及时调整合作方式。三是明确业务主体关系，签署三个业务合同明确各自的权利和义务。四是确定紧急处置程序。针对日本灾害多发的特点，坚持以人为本的原则，明确相关各方职责，明晰紧急处置和避险安排程序，确定信息交流方式与分工合作等。

保持中高端差异化竞争优势

日本劳务市场对中国劳务人员特别是新生代青年存在长期依赖，通过采取校企合作、冠名培训、定点培训或签约培训等中高端技能型人才的培育方式，形成外派劳务人员新结构和差异化竞争新优势。

切实转变中日劳务合作理念

服务中日关系发展大局。中日关系正随着世界格局的深刻变化面临相应调整，对日劳务派遣公司应服务中日关系的发展大局，保持适度市场反应，避免产生不当信息反馈。培育企业新的业务增长点。着力在关联产业上与日方拓展新兴合作，在困境中探求延伸劳务合作产业链，培育新的业务增长点。更新对日劳务合作的经营理念。确立投入产出理念，调整劳务结构，实现业务升级；确立以质取胜理念，提升服务质量，巩固发展市场；确立可持续发展理念，提高经营附加值，实现业务多元发展。

用国际人力资源服务理念

谋划未来发展

我国劳务派遣公司应正视日本外劳政策改革的必然性，尊重国际人力资源流动规律，探索降低招聘成本和寻求向雇主收费的方法和途径，构建互利共赢合作关系；在对外劳务合作产业链条的上下游合理布局，与乡村建设相结合做好劳动力转化、培训教育等工作，扩大对外劳务合作的综合效益，为行业注入新的内涵和活力。

本文原载《国际经济合作》2022年第6期，71—81页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

热门标签:

上一篇: 【最新消息】人力资源社会保障部部署实施人力资源服务业创新发展行动计划

下一篇: 《中国电子商务报告（2021）》发布（附下载）

开卷有益

【区域国别】张翔如：日本外劳政策调整对我国的影响及应对

开卷有益

热门信息